شهدت اللجنة الدولية خلال تاريخها الطويل العديد من التطورات في نطاق عملها وفي الاختصاصات المنوطة بها، ودائماً ما ارتبط تطور اللجنة الدولية بمتطلبات عملها الإنساني وما يستجد من تحديات تواجه هذا العمل، وكما شهدت اللجنة الدولية تطوراً في نطاق عملها، فقد شهدت كذلك تطوراً في هيكلها التنظيمي.

ويتناول هذا المبحث نشأة اللجنة الدولية وتطور أنشطتها كما يلقي الضوء على هيكلها التنظيمي ومصادر تمويلها.

المطلب الأول: نشأة اللجنة الدولية للصليب الأحمر وتطور أنشطتها

إن تاريخ نشأة اللجنة الدولية يعود إلى منتصف القرن التاسع عشر، ففي إحدى حلقات الكفاح من أجل تحرير الأراضي الإيطالية المحتلة من النمسا، اشتبكت – في 24 يونيو/ حزيران عام 1859–  قوات فرنسا وإيطاليا مع قوات النمسا في معركة دارت بشمال إيطاليا بالقرب من قرية سولفرينو. وتعد هذه المعركة من أبشع المعارك التي شهدتها أوروبا، ففي خلال عشر ساعات من القتال العنيف سقط أكثر من 6000 قتيل، وما يقرب من 42000 جريح.

وألقت الأقدار برجل الأعمال السويسري هنري دونان في المكان الذي وقعت فيه هذه المعركة بينما كان في طريقه إلى رحلة تجارية في إيطاليا، ولما كان هذا الشاب من مرهفي الحس المنخرطين في الأنشطة الإنسانية في سويسرا، فقد راعه ما شاهده من آلاف الجرحى الذين لم يجدوا في الخدمات الطبية العسكرية العون الكافي، فهب مشتركاً مع المواطنين في مساعدة هؤلاء التعساء، وكانت هذه التجربة نقطة فاصلة في حياة هنري دونان الذي أصبح شغله الشاغل منذ ذلك الحين هو البحث عن وسيلة لتخفيف آلام مثل أولئك الجرحى في الحروب.

وعند عودته إلى سويسرا عكف دونان على تدوين مشاهد البؤس والمعاناة لآلاف الجرحى الذين لا يجدون رعاية طبية كافية  التي شاهدها في موقعة سولفرينو، وفى عام 1862 عرض هذه المشاهد في كتابه “تذكار سولفرينو” الذي لقي صدى في جميع أنحـاء العالم، وفـى أقـل من عام واحد ظهرت العديد من طبعات هذا الكتاب وترجم إلى اللغات الإنجليزية، والهولندية، والإيطالية، والسويدية، والروسية، والإسبانية، والألمانية.

وفى نهاية كتابه طرح دونان تساؤلين، الأول هو: “ألا توجد وسيلة لتكوين لجان إغاثة خلال فترة السلام والهدوء تهدف إلى تقديم الرعاية للجرحى في زمن الحرب بواسطة متطوعين متحمسين ومتفانين ومؤهلين   جيداً لمثل هذا العمل؟”، والثاني هو: “ألا يستحسن الاستفادة من المؤتمرات لوضع مبدأ دولي ما، اتفاقي ومقدس، يصبح – متى أقر وصدق عليه- أساساً تقوم عليه جمعيات لإغاثة الجرحى في مختلف بلدان أوروبا؟”.

وسرعان ما أجاب أربعة مواطنين سويسريين (غيوم هنري دوفور، وغوستاف مونييه، ولوي أبيا، وتيودور مونوار) عن التساؤل الأول، وأسسوا هم وهنري دونان – في عام 1863– اللجنة الدولية لإغاثة الجنود الجرحى التي أصبحت فيما بعد اللجنة الدولية للصليب الأحمر، وافتتحت اللجنة الدولية أول مؤتمراتها الدولية في 26 أكتوبر/ تشرين الأول 1863 بحضور ممثلين عن أربع عشرة دولة، وأصدر هذا المؤتمر عشرة قرارات كان أولها أنه يتعين على كل دولة أن تنشئ لجنة تكون مهمتها أن تساعد بكل الوسائل الخدمات الطبية للجيش في حالة الحرب.

وتلاحقت الأحداث وتحققت الاستجابة للتساؤل الثاني الذي طرحه دونان في “تذكار سولفرينو”، فبمبادرة من اللجنة الدولية للصليب الأحمر انعقد المؤتمر الدبلوماسي لعام 1864 الذي حضرته 16 دولة اعتمدت اتفاقية جنيف لتحسين حال جرحى الجيوش في الميدان.

وفي غضون الست سنوات التي تلت المؤتمر الدبلوماسي لعام 1864، تأسست العديد من الجمعيات الوطنية في بلدان عديدة، وأصبحت اتفاقية جنيف جزءاً من قانون الشعوب. وكانت نشأة اللجنة الدولية من أجل تحقيق ما خلص إليه دونان في كتابه، وبالتالي كان يمكن أن تنسحب هذه اللجنة من مجال العمل الدولي بعد ما تحقق لها ما أرادت، ولكنها وجدت نفسها مدفوعة إلى الانخراط في نشاط جديد لم يكن متوقعاً هو التواجد على مسرح العمليات العسكرية وتقديم العون لضحايا الحروب. فتحولت اللجنة الدولية – أحياناً رغماً عن إرادتها – إلى وسيط محايد بين الأطراف المتحاربة تعمل لصالح ضحايا الحروب . ولا يتسع المجال هنا لعرض تطور أنشطة اللجنة خلال الحروب المختلفة التي شهدها العالم، ولكننا سنتناول بإيجاز أهم ملامح هذا التطور.

-1 أنشطة اللجنة الدولية منذ نشأتها وحتى تاريخ اندلاع الحرب العالمية الأولى (1863-1914):

بعد أن ظهرت اللجنة الدولية للوجود بمبادرة من غوستاف مونييه في 9 فبراير/ شباط 1863، اقترح هو ودونان وضع مشروع لتنفيذ اقتراحي دونان الواردين في هذا الكتاب والخاصين بإنشاء لجان إغاثة وطنية في وقت السلم تعمل على رعاية الجرحى في وقت الحرب، ووضع مبدأ دولي، اتفاقي ومقدس، يصبح – متى أقر وصدق عليه – أساساً تقوم عليه هذه اللجان في مختلف بلدان أوروبا. وفى هذا الاجتماع وافقت الجمعية على هذا الاقتراح وأحالته إلى لجنة لإعداد ملف بهذا الشأن يعرض على المؤتمر الدولي للرخاء المزمع عقده في برلين في سبتمبر/ أيلول 1863.

وبعد أن قامت اللجنة بالإعداد لعرض أفكارها على المؤتمر الدولي للرخاء الذي كان من المزمع عقده في صيف عام 1863 فوجئت بأن المؤتمر تقرر إلغاؤه، فبادرت اللجنة إلى دعوة الحكومات الأوروبية وعدد من القادة العسكريين والأطباء المشهورين في ذلك الوقت لحضور مؤتمر دولي للرخاء يعقد في جنيف في الفترة من 26 إلى 29 أكتوبر/ تشرين الأول 1863 وأرفقت بالدعوات مشروع اتفاق من عشر مواد يوضح المبادئ العامة للمشروع المزمع طرحه.

وانعقد المؤتمر في موعده ومهدت القرارات التي اتخذها هذا المؤتمر الطريق لاعتماد أول اتفاقية تتناول تحسين حال الجرحى من العسكريين في العام التالي، وكذلك منح هذا المؤتمر اللجنة الدولية اختصاصاً ضيقاً يقتصر على العمل كوسيط فيما يتعلق بتبادل الاتصال والمعلومات بين اللجان التي دعى إلى إنشائها في كل دولة لمساعدة الخدمات الطبية للجيوش في زمن الحرب.

ولم يقف دور اللجنة الدولية في هذه الفترة عند حد العمل على تبادل المعلومات بين جمعيات الإغاثة، فأثناء النزاعات المسلحة التي اندلعت في أوروبا – في الفترة ما بين نشأة اللجنة الدولية واندلاع الحرب العالمية الأولى – قامت اللجنة الدولية بمبادرة منها بإرسال مندوبين إلى الدول المتحاربة للوقوف على كيفية تطبيق قرارات مؤتمر جنيف.

في عام 1869 اعتمد المؤتمر الدولي الثاني لجمعيات الإغاثة قراراً بأن تعمل اللجنة الدولية – في وقت الحرب – على إنشاء مكتب معلومات واتصال في مكان مناسب لكي يسهل بجميع الوسائل الممكنة تبادل الاتصال بين الجمعيات الوطنية وإرسال إمدادات الإغاثة. وأنشأت اللجنة الدولية أول مكتب للاتصال والمعلومات في عام 1870 في مدينة بازل أثناء الحرب بين فرنسا وبروسيا.

وفى خلال تلك الفترة لم يكن للجنة الدولية قواعد خاصة بها أو نظام أساسي يحكمها واعتمدت اللجنة الدولية في القيام بأنشطتها الإنسانية على القرارات الصادرة من المؤتمرات الدولية للصليب الأحمر التي أعقبت مؤتمر عام 1863، حيث أسفرت المداولات حول دور اللجنة الدولية في المؤتمرين الدوليين الثاني – الذي انعقد في باريس 1867 والثالث – الذي انعقد في برلين عام 1869 – على إسناد مهمة إصدار نشرة دورية تتناول أنشطة جمعيات الإغاثة وتحمل عنوان “النشرة الدولية لجمعيات إغاثة الجرحى” إلى اللجنة الدولية للصليب الأحمر، ولم يجد جديد – في شأن اختصاصات اللجنة الدولية – في المؤتمر الدولي الرابع الذي انعقد في جنيف في عام 1884، ثم جاء المؤتمر الدولي الخامس للصليب الأحمر المنعقد في عام 1887 والذي قرر أن “هدف اللجنة الدولية للصليب الأحمر هو المحافظة على العلاقات بين الجمعيات الوطنية وتطويرها، والعمل كوسيط بينها، وتدعيم المبادئ الأساسية والموحدة لمؤسسة الصليب الأحمر، وللتعامل مع كل ما يتعلق بالعلاقات الدولية بين جمعيات الصليب الأحمر التي تعمل على إغاثة المرضى والجرحى، وعلى إنشاء وكالات دولية لتبادل المعلومات عن الأسرى في وقت الحرب”.

وفي عام 1897 اقترح الصليب الأحمر الروسي على المؤتمر الدولي السادس منح اللجنة الدولية للصليب الأحمر الاختصاص بالتحقيق في أي ادعاء بحدوث انتهاك لاتفاقية جنيف والعمل على التوصل لحل أي نزاع ينشأ في هذا الصدد بين الأطراف المتحاربة، إلا أن هذا المقترح لم يلق قبولاً نظراً لعدم رغبة اللجنة الدولية في القيام بهذا الدور فضلاً عن اعتراض الدول الأطراف في اتفاقية جنيف على قيام اللجنة الدولية بهذا الدور. ثم جاء المؤتمر الدولي السابع المنعقد في سان بطرسبورج في عام 1902 ليدعو الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر وكذلك اللجنة الدولية للنظر في مسألة توسيع اختصاصاتها لتشمل مساعدة أسرى الحرب، وبالفعل تمت مناقشة هذا الموضوع في المؤتمر الدولي الثامن المنعقد في لندن في عام 1907 والذي أوصى بأن تعمل الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر على مساعدة أسرى الحرب، وفي عام 1912 في المؤتمر الدولي التاسع المنعقد في واشنطن والذي وسع من اختصاصات اللجنة الدولية للصليب الأحمر لتشمل زيارة وتوصيل المساعدات إلى أسرى الحرب.

2- أنشطة اللجنة الدولية أثناء الحرب العالمية الأولى (1914-1918):

  وبالإضافة إلى عملها في مجال مساعدة الجرحى والمرضى من المقاتلين، واجهت اللجنة الدولية تحدياً جديداً خلال الحرب العالمية الأولى تمثل في ضرورة توسيع نطاق عملها ليشمل مساعدة أسرى الحرب. وفى خطاب مؤرخ في 5 أغسطس/ آب عام 1914 ناشدت اللجنة الدولية الجمعيات الوطنية لدعمها في هذا التوسع بتذكيرهم بالقرار رقم 6، الخاص بمساعدة أسرى الحرب، الصادر عن المؤتمر الدولي التاسع للصـليب الأحـمر، وتخطـرهـم بأنها افتتحت فـي جنيف “الوكالة الدولية لمساعدة أسرى الحرب”.

وكانت الوكالة تعمل على تجميع المعلومات عن أسرى الحرب وإرسالها إلى عائلاتهم وتوصيل الرسائل من هذه العائلات إلى الأسرى، كما كانت تجري تحريات عن المفقودين بناءً على طلب عائلاتهم.

وكان المستفيدون من هذه الوكالة هم المرضى والجرحى من رجال القوات المسلحة المحميين بموجب اتفاقية جنيف لعام 1906 وأسرى الحرب من العسكريين المحميين بموجب لائحة لاهاي. إلا أن أعداداً كبيرة من المدنيين كانوا محتجزين من قبل الأطراف المتحاربة ولم يكن يوجد أي أساس قانوني يبرر تمتعهم بخدمات الوكالة الدولية لمساعدة أسرى الحرب. إلا أن اللجنة الدولية ورغم اعتراض بعض الجمعيات الوطنية – قامت بإنشاء قسم خاص بالمحتجزين المدنيين ضمن الوكالة الدولية لمساعدة أسرى الحرب.

وعند توقف العمليات العسكرية نهضت اللجنة الدولية بدور كبير بالتعاون مع الجمعيات الوطنية في إعادة الأسرى إلى أوطانهم، وفى مساعدة المدنيين الذين كانوا يعانون من الجوع والأوبئة.

3- أنشطة اللجنة الدولية في الفترة ما بين الحربين العالميتين (1919-1939):

عقب انتهاء الحرب العالمية الأولى وقع حدث كان له أثر كبير على كل من الجمعيات الوطنية واللجنة الدولية وكذلك على العلاقة التي تربط بينهم. ففي 5 مايو/ آيا رعام 1919 تأسست رابطة الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر، التي تضم في عضويتها الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر والهلال الأحمر، والتي أصبحت فيما بعد “الاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر”، وفى ظل الظروف التي نشأت فيها هذه الرابطة، والشعور السائد في ذلك الوقت من أن انتهاء الحرب العالمية الأولى ينبئ عن ظهور مجتمع دولي متماسك، اعتقد القائمون على الرابطة أن الأعمال المنوطة باللجنة الدولية للصليب الأحمر أصبحت من اختصاص الرابطة، وحدث خلط وتداخل بين اختصاصات اللجنة واختصاصات الرابطة إذ لم تعد اللجنة الدولية للصليب الأحمر هي الجهة الوحيدة التي تعمل على المحافظة على العلاقات بين الجمعيات الوطنية وتطويرها، والقيام بدور الوسيط بينها.

وظل هذا الخلط والتداخل قائماً حتى تم وضع “النظام الأساسي للحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر” الذي اعتمده المؤتمر الدولي الثالث عشر للصليب الأحمر في لاهاي في أكتوبر/ تشرين الأول 1928. ونص هذا النظام الأساسي على اختصاصات وطبيعة عمل كل مكون من مكونات الحركة الدولية وأجهزتها، على النحو الذي سوف نستعرضه في المبحث الثاني من هذا الفصل.

ومن الناحية العملية واصلت اللجنة الدولية عملها في مجال مساعدة وحماية ضحايا النزاعات المسلحة في الحرب اليونانية التركية (1919-1923) والحرب الإيطالية الإثيوبية (1935- 1936)، والحرب الصينية اليابانية (1937-1939) وقامت اللجنة الدولية أثناء هذه الحروب بتقديم المساعدات الطارئة، وتنسيق جهود الإغاثة الأجنبية العاملة على أراضي الدول المتحاربة فضلاً عن زيارة أسرى الحرب.

وقد شهدت هذه الفترة توسعاً جديداً في نطاق عمل اللجنة الدولية لتشمل أنشطتها مساعدة وحماية ضحايا النزاعات المسلحة غير الدولية، إذ قرر المؤتمر الدولي العاشر للصليب الأحمر المنعقد في جنيف عام 1921 أن تنظم اللجنة الدولية – في حالات الحروب الأهلية – أعمال الإغاثة وأن تطلب مساعدة منظمات الإغاثة الأجنبية، بعد الحصول على موافقة الدولة المعنية، وإذا رفضت هذه الدولة مباشرة اللجنة الدولية لهذا النشاط، فعلى الأخيرة أن تصدر بياناً عاماً مدعماً بالوثائق توضح فيه حقيقة الموقف.

وقد اتخذ المؤتمر الدولي العاشر هذا القرار على ضوء الجهود التي بذلتها اللجنة الدولية لمساعدة ضحايا النزاعات المسلحة غير الدولية في كل من الحرب الأهلية الروسية (1917-1921) وضحايا الثورة المجرية (1919) عن طريق تقديم المساعدات وتنسيق جهود الإغاثة. واتخذت اللجنة الدولية هذا القرار فيما بعد أساساً لعملها على مساعدة ضحايا الحرب الأهلية الإسبانية (1936- 1939).

4- أنشطة اللجنة الدولية خلال الحرب العالمية الثانية (1939–1945):

لم يشهد تاريخ اللجنة الدولية أنشطة بمثل الكثافة التي شهدها خلال الحرب العالمية الثانية التي اندلعت نيرانها في كافة أنحاء العالم، ومع انتشار النزاعات المسلحة تواجدت اللجنة الدولية في كافة أنحاء العالم، فمع نهاية الأعمال العسكرية كان للجنة الدولية ثمانون بعثة، نصفها في أوروبا، والنصف الثاني منتشر في باقي أنحاء العالم([28]).

وواصلت اللجنة الدولية خلال هذه الحرب نشاطها في مجال حماية ومساعدة ضحايا النزاعات المسلحة من خلال تنسيق عمل الجمعيات الوطنية، كما أسست وكالة مركزية للمعلومات المتعلقة بالأسرى، واستفاد من خدماتها كل من الأسرى والمحتجزين المدنيين.

ورغم أن اتفاقية جنيف لعام 1929 الخاصة بمعاملة أسرى الحرب كانت – بموجب نص المادة 86- تمنح الدول الحامية الاختصاص بحماية مصالح الأطراف المتحاربة مما منح هذه الدول الحامية الاختصاص بزيارة أسرى الحرب، فإن اللجنة الدولية قامت كذلك بدور في هذا الشأن حيث زارت الأسرى بموافقة الدول المعنية استناداً إلى حق المبادرة المعترف به للجنة الدولية بموجب نص المادة 88 من ذات الاتفاقية.

ومع نهاية الحرب العالمية الثانية كانت وكالة الأسرى قد قامت بأعمال غاية في الاتساع، إذ كان لديها حوالى 36 مليون بطاقة للأسرى، وتلقت أكثر من 59 مليون رسالة وأرسلت حوالى 61 مليون رسالة، كما قام مندوبو اللجنة الدولية بإجراء 11170 زيارة لمعسكرات الأسرى، وبرغم صعوبة الانتقال أثناء الحرب العالمية الثانية، قامت اللجنة الدولية بنقل 470000 طن من مواد الإغاثة إلى أسرى الحرب والمحتجزين المدنيين.

واتسع نشاط اللجنة الدولية خلال الحرب العالمية الثانية – نتيجة لتطور متطلبات العمل الإنساني – ليشمل مساعدة المدنيين المضارين من العمليات العسكرية، رغم عدم وجود أي اتفاقية دولية – في ذلك الوقت – تضمن مساعدة المدنيين. فنتيجة للعمليات العسكرية الواسعة والقصف المكثف تعرض ملايين المدنيين للمجاعات والأوبئة، ولمواجهة هذه الكوارث، أسست اللجنة الدولية بالاشتراك مع الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر ورابطة الجمعيات الوطنية للصليب الأحمر “اللجنة المشتركة للإغاثة” التي قامت بتوفير مواد إغاثة قيمتها حوالي 500 مليون فرنك سويسري قامت اللجنة الدولية بتوزيعها على المدنيين المضارين من الأعمال الحربية.

5- أنشطة اللجنة الدولية للصليب الأحمر بعد الحرب العالمية الثانية:

واصلت اللجنة الدولية مساعدة ضحايا النزاعات التي اندلعت بعد انتهاء الحرب العالمية الثانية في كافة أنحاء العالم كالحرب الأهلية في اليونان والنزاع الهندي الباكستاني، والنزاع العربي الإسرائيلي، حيث قامت بدورها التقليدي في تقديم المساعدات وتنسيق الإغاثة وزيارة الأسرى.

وعلى ضوء الدروس المستفادة من الحرب العالمية الثانية تم تطوير اتفاقيات جنيف لتواكب ما استجد من تطورات وتم اعتماد اتفاقيات جنيف لعام 1949، وتلا ذلك تطوير أحكام القانون الدولي الإنساني المتعلقة بسلوك المحاربين وحماية المدنيين فتم اعتماد البروتوكولين الإضافيين لاتفاقيات جنيف في عام 1977.

وقد منحت اتفاقيات جنيف الأربع والبروتوكولان الإضافيان للجنة الدولية العديد من الوظائف الجديدة، وسنتناول أنشطة اللجنة الدولية في التاريخ المعاصر على ضوء هذه الاتفاقيات  عند الحديث في الفصل الثاني من الباب الأول عن دور اللجنة الدولية في النزاعات.